发展规划（渝水区“十三五”时期城镇体系建设规划）
渝水区“十三五”时期城镇体系建设规划
渝水区建设局
2015年11月
目 录
前言 3
一、“十二五”期间城镇体系发展回顾 4
(一)“十二五”期间城镇体系建设成绩 4
(二)存在的主要问题 6二、“十三五”时期城镇发展环境与发展形势判断 9 (一)外部背景和区情变化 9 (二)城镇体系发展新形势 10三、“十三五”时期城镇建设指导方针与总体部署 11（一）指导思想 11（二）规划原则 11（三）发展目标 11（四）战略方针 13四、主要任务 14 (一)大力提升新型城镇化水平 14 (二)协调城镇职能定位与发展特色 17 (三)推进新型农村社区建设 18 (四)加快公共服务向农村延伸 19五、发展重点 20 (一)转变城乡发展方式 20 (二)提升城乡建设水平 20
(三)促进城镇体系的内外互动 20
(四)加快人口和产业空间集聚 21
(五)优化城乡产业布局与产业结构 21
六、保障措施 22
(一)强化城乡规划地位 22
(二)创新城乡管理体制 22
(三)改革用地管理制度 22
(四)提升城镇承载能力 23
(五)引导农村住房建设 24
(六)健全社会保障体系 24
(七)深化和谐城乡建设 24
前 言
根据《渝水区“十三五”规划编制工作方案的通知》（渝党办字〔2015〕47号）精神，要求渝水区建设局编制《渝水区“十三五”城镇体系建设》专项规划。
区建设局对此项工作高度重视，召开了专题会议进行讨论，成立专门领导小组，抽调专人组成队伍进行规划编制工作。
为使规划贴合全区城镇建设实际，规划编制小组在多次征求乡镇、区直单位意见后，形成了初步规划方案，向区建设局上报了规划方案，区建设局对规划方案进行了审查，在审查意见的基础上报区发改局审核，后又对城镇规划进行了修改完善。
《渝水区城镇体系建设“十三五”规划》是指导全区“十三五”期间城镇体系建设的纲领性文件。本规划总结了“十二五”期间城镇体系建设的成绩和不足，分析了“十三五”期间全区城镇体系发展的外部环境和内部条件，明确了建设目标和战略方针，对城镇体系的总体布局进行了框架安排，阐述了新型城镇化建设的任务和基本要求，提出了未来五年内的发展重点以及保障措施。
城镇体系发展有其自身规律，也有许多不可预见因素的影响，加之时间紧，任务要求高，错漏之处请批评指正。
一、“十二五”期间城镇体系发展回顾
(一)“十二五”期间城镇体系建设成绩
“十二五”期间，区委、区政府高度重视城镇发展，全区各乡镇、各部门牢固树立以人为本、科学发展的基本理念，按照高起点规划、高水平建设、高效能管理的原则，科学谋划，大力推进城镇化进程和城镇建设，取得了显著成效。
1、城镇化进程快速推进。2011年到2015年，是我区城镇化发展速度较快、质量较高、城乡面貌变化最大的时期。2015年，全区城镇人口34.4万人，城镇化率由2011年的58%提升到2015年的65.5%，年均提升超过1.5个百分点。全区共有11个乡镇，5个办事处,初步形成了以罗坊、良山、姚圩、水北4个中心镇为核心的小城镇地域单元互动发展格局，袁河经济开发区、下村工业基地园区、珠珊板桥工业园区经济发展的支撑和带动作用开始显现。
2、城镇经济实力不断提升。“十二五”时期，我区城镇经济稳步增长，财政综合水平逐年提升，粮食生产实现“十一连丰”，高产油茶、花卉苗木、商品蔬菜平均每年以15%的速度增长，“新余蜜桔”、“界水联盟”等具有浓郁地方特色的品牌扬名省外。全区共有省、市级农业龙头企业70家，农业专业合作社147家，极大地带动了农民增收和城镇综合实力的提升,城镇居民人均可支配收入由2011年的19418元，提高到了2014年的人均28273，增长45.6%。
3、城镇综合承载能力明显增强。全区城镇公用基础设施投资规模逐步扩大，服务能力和供给能力进一步增强。与2011年相比，2015年全区城建基础建设项目投资增长73.3%。良山、罗坊、下村等污水处理厂相继投入使用，日处理污水3.65万吨,垃圾处理设备在集镇全部建成并投入使用。
4、中心城镇凝聚力不断加强。以罗坊镇为代表的中心集镇经济稳步提升，企业落户增速，拓宽了城镇发展空间，吸纳了大量农村劳动力就地就近转移，带动了人口和生产要素向城镇聚集。
5、城乡人居环境明显改善。按照雨污分流的原则，对城镇道路管网实施全面改造，道路两旁排水系统全面疏通，确保雨停水干，电力、通讯、广电等管线将全面下地，有效消除城镇空中管线“蜘蛛网”现状；建立健全城镇人居生态绿化体系，做到道路延伸与绿化同步，景观建设与绿化并举，每个集镇搞一个公共绿地休闲广场。罗坊会议纪念馆景观工程、罗坊广场、良山白沙圆盘景观工程绿化建设已经完工，姚圩、水北、人和等广场也已经投入使用，人居生态环境正得到进一步改善；培育和建设一批具有一定规模和集散能力的农产品、小商品交易批发和综合贸易市场，加速商品流通。罗坊、界水农贸市场、新溪农贸市场扩建工程已全面完工并投入使用。这批市场的新建、改造和扩建，对完善城镇功能，繁荣城镇市场，推进商品流通、信息、交通、运输、餐饮等第三产业的发展将起到十分重要的作用；近几年来，区、乡两级对学校、卫生院、敬老院、文化站等民生工程和公益设施建设标准非常高、投资非常大，共投入资金近10亿元，用于小城镇配套实施建设，完成了11所乡镇敬老院建设、11所乡镇中学校舍改造，并对全区所有乡镇小学、乡镇卫生院、文化站进行了改造，一大批的项目相继开工或竣工；全面开通了新余至良山、新余至下村、新余至罗坊城乡公交线路，促进了城乡公交一体化，这批民生基础设施的建设，促进了我区农村社会保障体系和医疗卫生体系逐步完善，实现农村居民与城镇居民同等待遇，促进农村人口平稳有序向城镇转移，不断提高我区城镇化水平。基础设施的加速再造为城镇体系发展发挥了明显的推动作用。
6、城乡一体化建设逐步展开。按照科学发展、率先发展、和谐发展的理念，围绕“一镇、两城、三区、四大业”思路，坚持高起点、高标准、高质量的编制规划要求，在全省率先开展统筹城乡一体化建设规划，先后聘请甲级资质的规划设计单位，对11个乡镇，特别是四个中心镇进行了规划修编工作，城镇规划修编工作走在全省前列。同时力促城镇基础设施向农村延伸，公共服务设施向农村覆盖。按照省市部署，我区大力推进了农村危房改造工程，“十二五”时期，全区投入资金2.51亿元，完成农村危房改造3341户，加快了农村地区的人居环境改善和城乡统筹进程。
(二)存在的主要问题
1、城镇体系有待进一步健全。集镇的空间组织有待完善，发育程度尚需提升，城镇体系的整体合力发挥不够。中心镇、工业平台、其他集镇之间资源共享、设施共建、分工协作等方面实质性进展缓慢，作用没有有效发挥。良山、珠珊镇在吸引容纳能力还不够大，辐射带动能力还不够强。城镇的整体实力还比较弱，还存在缺乏协调、无序竞争的现象。
2、城乡发展差距缩减不大。城乡、区域不协调的矛盾尚未消除，城乡基础设施和公共服务设施水平差距明显，各乡镇之间在农村商业服务、文化娱乐、医疗卫生设施上发展不平衡。2011年城镇人均可支配收入为19418元，农民人均可支配收入为8901元，2014年城镇人均可支配收入为28273元，农民人均可支配收入为12970元，差距基本维持在2.18：1的比例水平。
3、城镇建设的相互协调不足。在市场经济和乡镇自主权不断扩大的条件下，不同乡镇的城镇建设各自为政，在城镇发展方向、企业落户、重大基础设施、重要生态功能区建设以及城镇生产、服务功能之间的共建共享方面缺乏协调与整合，造成资源浪费和集体利益的损失。
4、与资源环境的矛盾比较突出。当前城镇发展的模式仍比较粗放，较多地依赖土地、水、矿产等资源的外部投入，对这些资源的回收和再利用不足，加之对生态安全网络保护的重视不够，使城镇发展与资源、环境之间的良性互动局面尚未形成。
5、建设资金缺乏，投资渠道单一，乡镇抓集镇建设的积极性不高。建设资金缺乏，投入资金不足，始终是困扰基础设施建设的核心问题，制约集镇建设的瓶颈。主要原因：一是没有专项资金投入。各乡镇本身经济基础比较薄弱，财力有限，难以筹集大量的资金用于集镇基础设施建设，除上级补助外，其他来源不多。二是现行财政体制障碍。由于镇不是一级完整的财政体制，财政收入的相当部分要上缴，不能完全自主安排。三是集镇资本运营的市场机制难以形成。以社会力量为主体的多元化投资渠道尚未建立，投资渠道单一，投入主体大多以政府为主，许多项目只投入无收益，只建设不经营，资金不足的困扰越来越大，导致了不少镇存有畏难情绪，建设积极性不高。目前最具吸引力的“以地生财”，也因受国家宏观调控对地根和银根的抽紧而难以实施，在资金投入无法保障的情况下，少数乡镇想搞集镇建设也只能是心有余而力不足。
6.新型城镇化产业发展滞后，特色不突出，集镇扩张缺乏内在动力。多数乡镇缺乏能够支撑长远发展和大局的产业，始终没有脱离农村产业结构特点，即第一产业比重过大，二、三产业规模偏小甚至是微不足道。由于缺乏产业支撑，缺乏一批骨干规模企业支撑，经济发展和城镇建设的良性互动作用难以实现，不利于城镇规模的形成和人口、资金等生产要素的集聚，导致小城镇建设发展动力不足。
7.城镇建设服从规划有待于进一步加强。一是规划执行难。对集镇规划认识不足，执行不到位，大多数镇（乡）规划形同虚设，随意变更规划设计，不按规划搞建设，不是项目服从规划，而是规划服从项目。二是小城镇规划滞后，规模偏小，建设资金难到位。小城镇在建设过程中资金严重短缺，规划的制定和实施都缺少坚强有力的财力支持，致使规划深度不够，精品意识不强，建筑造型档次不高，建筑风格单调，建设不集中，配套设施明显滞后于沿街建筑物发展，影响小城镇的整体形象和功能。三是规划执行的联动性不够。突出表现为交通、土地、水利、生态环境等规划与城镇规划协调不好，影响规划执行。
二、“十三五”时期城镇发展环境与发展趋势判断
(一)外部背景和区情变化
1、国内经济环境增速有所放缓。“十三五”时期，受国际大环境的影响，国内经济从短期来看，进出口、投资等拉倒经济增长的动力不足，较之“十二五”时期增长将会放缓，可能维持在7%左右的增幅上；中长期看，随着我国在结构、体制和政策调整的深入，产业分工格局、贸易格局、经济力量对比和治理结构等都有可能发生重大调整和变化，既会增加我区面临的外部环境的复杂性和不确定性，也蕴含着进一步发展的重要机遇。
2、全区经济社会将持续健康发展。我区是一个农业大区，农业占有很大的比重，粮食产能已实现“十一连丰”，国家对农业越来越重视，投入的也资金越来越大，农民增收得到切实保障；具有新余特色的蜜桔、高产油茶、联盟蔬菜等面积不断加大，将会极大促进乡镇经济发展；随着结构调整的日趋加快，工业园区的凝聚力和潜力将不断增强。
3、产业结构调整力度不断加大。为应对经济形势下行的冲击，我市积极推进产业结构调整。结合产业发展的阶段性特点，充分利用经济增长的倒逼机制，大力推进工业调整振兴，先后实施了钢铁、建筑节能、太阳能等产业调整振兴规划。大力发展的电子商务、电子信息等新型增长点效果已显现，在此带动下，“十三五”时期全区经济将进入新一轮增长。
4、新型城镇化建设进入新阶段。中央对新型城镇化建设关注力度进一步加大，各项相关配套政策陆续出台，我省也先后发布了一系列政策文件，对城乡统筹工作进行具体部署，对城市带动农村地区经济社会发展，对城乡基础设施、公共服务设施的均化等布局起到了明显的推动作用，对城镇体系的发展也必将产生深刻影响。
(二)城镇体系发展新趋势
1、城镇化进程进入新的发展阶段。未来五年，全区城镇人口比重将进一步增长，初步进入城市社会。根据经验，这一阶段所面临的经济发展背景是处于工业化中后期阶段，技术密集型的制造业和新兴第三产业迅速发展，成为支持城市化水平进一步提高的主要产业。伴随经济社会发展的结构性转变，城镇的规模、性质、形态和发展重点开始发生转折。
2、城镇联系的网络化。制造环节和管理服务功能的空间分离使城镇的彼此依赖更加强烈，联系更为频繁，集镇与集镇之间、集镇与乡村之间的联系网络化、密集化。同时，区域交通枢纽、快速交通体系、邮政电信设施等基础条件不断成熟，为城镇联系提供了可能。随着网络化联系的强化，城镇体系的联系空间逐步实体化，推动了大尺度上都市连绵区的形成。
3、城镇空间的区域化。随着集镇规模的不断扩大，为有效面对区域竞争，集镇急于提高综合服务效能，以获得新的发展，中心镇不仅容纳农业户口为主的转移人口，还要求承担中心地区的部分职能，同时在次级空间单元中发挥功能性作用。这样，城市的空间范围向区域扩展。
三、“十三五”时期城镇化建设指导方针与总体部署
(一)指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕着“区域化”、“集聚化”、“生态化”、“精细化”的城乡规划目标要求，坚持高起点规划、高标准建设 、高速度推进的总体思路，按照国家森林城市和国家文明城市的标准，全力加快我区城镇化发展步伐，提升全区整体竞争力，推动经济社会又好又快发展。
(二)规划原则
1、以人为本的原则。坚持以人为本，着力解决城镇化进程中的突出矛盾和问题，走和谐发展的路子。
2、统筹兼顾的原则。坚持城乡统筹，着力构建新型工农关系、城乡关系，走城乡经济社会一体化发展的路子；坚持生态优先，节约、集约利用土地等各种资源，走资源节约、环境友好的路子。
3、因地制宜的原则。坚持因地制宜，科学确定城镇发展规模和城镇化速度，走城镇化与工业化、农业现代化协调发展的路子；坚持突出特色，保护弘扬地方文化，走文化兴市的路子。
4、体制保障的原则。走制度创新的路子，坚持深化改革，着力构建充满活力、富有效率的体制机制。
(三)发展目标
1、总体目标。“十三五”期间，全区城镇发展要深入贯彻落实科学发展观，围绕建设经济文化强区的目标，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，坚持以推动科学发展、促进社会和谐为主题，以促进发展方式转变、经济结构调整为主线，以规划为依据，以制度创新为动力，以功能培育为基础，以加强管理为保证，统筹城乡发展，协调推进新型城镇化与新型工业化、农业现代化，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、区域协调、文化繁荣、社会和谐的城镇发展新格局。
2、城乡统筹工作进入新阶段。城乡发展差距明显缩小，体制障碍逐步消除，城乡规划建设管理水平全面提高。到“十三五”期末，城镇人均可支配收入与农村人均纯收入之比缩小至1.8：1。完成自然村村庄规划，完成农危房改造7500户，其中新建6000户，维修1500户，不断改善农民居住条件，提升农村环境质量，农村人居环境不断改善。实现硬化、亮化、绿化、美化的行政村所占比例达到80%以上。农村社会保障不断健全，居民养老保险覆盖率超过100%。
3、城镇环境明显改善。全面落实节能减排措施，改善城乡环境质量。在现有3座污水处理厂投入使用的基础上，完成规划中的其他城镇污水处理设施建设，配套完善污水管网，改造提升污水处理工艺，进一步提高污水收集率和处理质量。到2020年，要实现集镇污水全收集、全处理，污水处理率要达到100%。完成农村垃圾处理工程建设，抓紧完善生活垃圾处理收费制度，加快建设生活垃圾无害化处理场，实现“一镇一场”，无害化处理率达到100%。深入开展城乡环境综合整治，大力实施净化、绿化、亮化、美化工程，提升城乡人居环境质量。加强城市园林绿化工作，积极开展人居环境奖和园林城市创建活动。
4、城镇服务功能显著增强。加强教育、卫生、福利、文化、体育等公共服务设施建设，推动社会服务资源向基层和社区转移。优化教育结构和布局，全面提升义务教育水平，不断提升高等教育质量。健全城镇医疗卫生服务体系，加快建设以社区卫生服务为基础的医疗卫生服务网络，扩大社区卫生服务覆盖面。
(四)战略方针
1、坚持非均衡式发展与区域协调并重。在未来5之内，全区城镇发展仍然必须坚持选择优势区位、优势部门进行重点突破的原则，保证有限投入的合理效益，提高城镇的整体素质和竞争力，但同时要重视区域协调，避免无序竞争和区域差距的持续扩大，推动人民生活条件的整体改善。
2、坚持差异化发展与均等化布局并重。依托不同集特色基底，因地制宜地选择适合自身的发展道路。同时，推动公共设施、基础设施等人民必须服务的均等化布局，促进区域之间享受公共服务水平、质量的均等化。
3、坚持加快城镇化与新农村建设并重。继续加快引导人口向城镇有序集中，发挥城镇的规模效益和综合服务功能，提升城镇总体发展水平。另一方面，加大对社会主义新农村建设的投入，持续改善农村地区设施水平和人居环境，促进城乡经济社会发展差距的缩小。
4、持资源集约利用与生态环境保护并重。城镇发展走精明增长的道路，依靠技术进步和制度创新，减少对能源、矿产资源、土地、水资源等要素的外部投入，避免对生态环境质量的破坏，实现城镇的资源集约型和环境友好型发展。
5、持着眼长远与突出近期指导并重。本规划着眼未来，对2020年以至更长远的城镇发展趋势进行预测，并重点对未来五年内的战略意图和工作进行安排，保证长远目标的实现。
四、主要任务
(一)大力提升新型城镇化水平
一是坚持“四结合”，做大做强城镇支撑产业。一个城镇是不是真正繁荣，关键看有没有1—2个产业来作支撑。没有支柱产业作支撑的集镇是做不大的，没有产业的集镇也没有生机和活力，只能是“空镇、荒镇”。因此，抓城镇建设经营管理，一定要强力推进产业发展，把做大做强城镇支柱产业作为加快小城镇建设的首要工作。产业发展了，城镇建设的投入问题就解决了。在推进城镇化、经营管理集镇过程中，一定要坚持经济社会发展与城镇化的良性互促互动，坚持做到“四结合”：把城镇化同工业化结合起来。有一定工业基础的集镇，在推进城镇化过程中，必须要把发展工业同城镇化建设结合起来，合理布局、相互促进、共同发展，既建立独具特色的工业体系，又建设特色鲜明的城镇；把城镇化同农业产业化结合起来。要以城镇为依托，培育和发展农业产业化龙头企业，快速推进农业产业化，同时促进城镇建设和发展；把城镇化同劳务输出结合起来。在不断提高劳务输出水平的同时，积极利用多年来劳务输出成果，鼓励和引导外出务工人员带着积累的资金、技术和项目回乡创业，丰富家乡经济产业，壮大城镇经济实力；把城镇化同发展服务业结合起来。在推进城镇化过程中一定要着眼长远，大力发展服务业，大力兴办城镇各类市场，提升餐饮、住宿和批零商业等传统服务业，加快发展文化娱乐、房地产、金融保险、信息等新兴服务业。
二是创新投融资机制，加快新型城镇化建设基础设施建设。快新型城镇化建设，资金是核心问题。为破解资金瓶颈，要三措并举：建立更加灵活的投资机制，扩大资金来源，坚持走“经营城镇”之路，加快建立多渠道、多层次、多元化的投融资体制。对于小城镇住宅开发项目、基础设施建设以及部分文化、教育、卫生事业项目，根据“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，进行市场化运作，鼓励企业、个人以多种方式参与建设、经营和管理；建立健全多元化的投融资体制，在认真分析财政状况和土地资源现状的基础上创新城镇经营理念，以盘活国有土地资源为着力点，走政府投资，市场集资，招商引资，合理开发，滚动发展的筹资路子。如成立多个投融资平台公司。以集体土地作价入股，通过建立公共设施有偿使用和合理收费制度，解决投资者投资回报问题；积极向上争取政策和资金支持，紧紧抓住国家扩大内需、增加投资的战略机遇，对涉及新型城镇化建设有上级政策资金扶持的项目，要认真做好小城镇项目前期工作，切实加强与上级部门的沟通联系，瞄准上级项目安排动向和资金投向，积极争取项目，努力形成“包装一批、储备一批、实施一批、争取一批”的争项目良性循环机制，确保争取项目资金的最大化。
三是突出规划引领，加快推进新型城镇化建设进程。进集镇建设，要把规划摆在首要位置来考虑。规划是建设的龙头，是建设的灵魂。集镇规划要舍得投入。在完成总体规划的基础上，需加大投入力度，编制集镇整个功能详细规划。同时要与土地利用总体规划、基本农田保护规划相衔接。还要严格规划的落实，要严格按照规划施工，防止“一任领导一个规划”的现象，坚持“一张图、一支笔、一个令”，维护规划的严肃性和权威性，并坚决查处违反规划的建设行为。要充分运用好规划，规划的潜能是很大的。我们决不能把规划当作一种形式，当作一张美好的图纸，随意添枝加叶。作为一个城镇，把一块地规划出来后，哪是商业用地，哪是工业用地，都是具有法律效力的，而且是有很大经济潜力的。越是好的地方，越要拿出来作方案用地预留，这样才能发挥出规划的最好效果。
四是加大土地利用管理，着力解决建设用地不足问题。做到“五要”：构，探索节约集约用地新模式；要完善农村土地征用制度，推动集体建设用地使用权进入市场流转；要据国家有关政策建立城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城镇定居规模相挂钩、新增城镇建设用地指标与当地土地开发和整理数量相挂钩的机制；要深化农村土地产权试点改革，建立区域统筹流转的土地利用机制与制度，探索集体土地所有权和使用权的分离，实行集体土地资产化管理，允许城市规划区范围内集体建设用地进入统一的土地市场；要在农村新型社区和中心村建设中，需占用农用地的，实行“先用后补，占补平衡，奖励节约”的农村建设用地增减挂钩政策。
五是强化集镇经营管理，确保新型城镇化建设有序推进。加强宣传力度，不断增强人民群众文明卫生，学法守法，保护环境，爱护公物意识，树立良好的社会道德风尚；切实理顺和完善管理体制。城管部门是集镇镇容镇貌、环境卫生管理的主管部门，管理机构和管理范围应延伸到各镇政府所在地集镇；整合社会资源，形成联动机制。必须进一步明确，乡（镇）政府对其所辖集镇承担着主体管理责任，在管理上可组织协调相关部门建立联合办公制度，对集镇规划建设、日常秩序、环境卫生、镇容镇貌、市场经营等进行全面管理，并对行业主管和综合管理部门提出明确的职责要求，促使管理责任到人到单位，通过综合管理，提升集镇管理的新水平。
(二)协调城镇职能定位与发展特色
围绕“一镇、两城、三区、四大业（“一镇”指小城镇建设，“两城”指仙来新城和霞江幸福城建设，“三区”指袁河经济开发区、百丈峰景区建设和城市棚户区改造，“四大业”指发展壮大钢铁产业、新能源产业、现代服务业和特色农业产业的总体格局。统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小，推动全区加快发展。
一是突出发展方向。渝水区与市同城，将在严格执行全市总体规划要求的前提下，明确城镇发展方向，主要突出向东发展，打通东部生活设施廊道，预留南部发展空间，强化与北部、东部城镇组团的功能与空间联系。
二是发展罗坊片区。发挥罗坊片区交通与红色旅游资源优势，综合发展制造、商贸、旅游、仓储等产业功能的城市组团，加强罗坊组团与新余市高新区的交通与产业联系，规划城镇居住人口为4—8万人，组团城镇建设用地控制在10平方公里以内。
三是发展良山片区。利用原有江钢的产业基础，加强与新钢联系，发展特种钢铁冶炼钢铁产品加工业，改善良山片区的生活环境，建设山地宜居城镇。规划城镇居住人口为4—6万人，组团城镇建设用地控制在8平方公里以内。
四是发展下村镇发展空间。利用下村镇辖区内的下村工业基地、花鼓山煤矿、高铁新城的基础优势，依托现有的集镇人口规模，大力推进花鼓山煤矿区域工矿棚户区改造，发展工业基地新型产业，拓展下村工业基地发展空间。
(三)推进新型农村社区建设
积极落实村镇体系规划和土地利用总体规划，以新型农村社区建设为抓手，按照人口向社区集中、产业向园区集中和土地向规模经营集中的原则，积极稳妥推进迁村并点，促进土地节约、资源共享，提高农村的基础设施和公共服务水平，逐步实现农村基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化。农村社区生活设施宜按中心镇标准进行规划，生产设施主要与一三产业和手工业发展相适应，为农村公共服务提供载体，为从事农业生产的农民提供符合现代化要求的生活场所，并为其兼营一般性非农产业提供条件。现有行政村除一部分可改造为现代化农村居民点或农业作业点外，大部分应逐步与农村社区、中心镇和城市进行整合，镇村街道要按功能要求全面硬化、绿化、亮化和美化，力争用5年左右时间实现全省农村社区建设全覆盖，形成一批具有示范意义的新型农村社区。
(四)加快公共服务向农村延伸
以“路水电气医学”为重点，加快城市公共服务向农村地区延伸。继续搞好农村路网建设，重点抓好村庄与公路干线衔接，提农村路网高通达深度和建设质量，加强养护管理，确保路况完好。支持发展农村客运服务，本着路运一体、同步规划建设的原则，优化客运线路和站点布局，努力实现农村客运公交化和城乡客运一体化。完善电网布局，继续实施农村电网改造工程，重点搞好配套设施建设，减少损耗，提高农村生产、生活用电的保障率和安全性。一步完善农村“四通”工程。系统推进农村信息化，逐步实行广电网、电信网、互联网“三网融合”，加强涉农信息资源的开发利用与共享，全面提高农村信息化服务水平。统筹城乡教育资源布局，促进基础教育向农村倾斜。巩固和发展区、乡、村三级农村卫生服务网络，实现新型农村合作医疗制度全覆盖。鼓励大型商贸企业到农村设立网点，提升农村商贸流通设施水平。本着量力而行、群众自愿、适当超前的原则，积极推进城市燃气、供热、污水和垃圾处理向周边村镇延伸，提高城乡基础设施共享水平。加强农村文化设施建设，积极开展文化、科技、卫生、政策、法律服务“五下乡”活动。推进社会保障向农村延伸，健全基本养老、基本医疗制度，逐步提高农村最低生活保障标准和补助水平。完善为民服务代理制，健全区乡村上下联动、功能完善、运转有序的为民服务工作体系，不断拓宽服务领域，大力提高服务质量和水平。
五、发展重点
(一)转变城乡发展方式
一是深入实施可持续发展战略，推进生态文明建设，大力推进资源节约型、环境友好型社会建设步伐，促进城乡发展方式转变。加快推进城乡节能减排、节地节材、污染防治和生态环境建设。二是加快推进城乡经济社会协调发展，要针对社会发展和民生领域的突出问题，大力推进以改善民生为重点的城乡社会发展一体化建设，加快发展面向民生的公益性社会服务设施建设，推进城乡经济社会协调发展。
(二)提升城乡建设水平
按照“政府主导、市场运作、群众参与”的思路，用5时间完成全区棚户区改造，加快城中村整理，改善中低收入群体生活环境，提升城市环境。加强城乡基础设施建设，提升城乡建设水平。积极推进城乡供水水质达标改造，完善供水网络，确保供水安全。加快城乡污水处理设施建设，配套完善污水管网。加快生活垃圾无害化处理场建设。建立防洪安保体系，健全安全保障体系。
(三)促进城镇体系的内外互动
城镇体系内部要推进各板块、轴线、组群以及各城乡居民点之间的沟通互动，形成格局清晰、密切一体的总体局面。大力构建区域统筹规划体系、产业统筹布局体系、设施统筹建设体系和市场共建体系，推进区域一体化进程，努力形成功能互补的高端产业聚集区、布局合理的城市连绵区、改革开放先行区、城乡统筹和“两型”社会建设示范区，成为全国开放程度高、发展活力足、核心竞争力强的城市群之一。对外要加强与东北亚、东北地区、京津冀地区、豫皖地区和长江三角洲的联系，建立协调平台，促进区域间良性竞合关系的形成，共同推动高度开放、互通共荣的区域经济发展。
(四)加快人口和产业空间集聚
按照布局集中、产业集聚、土地集约、生态环保的原则，完善城市功能分区，合理配置产业用地。大力发展园区经济，整合、创新国家级和省级开发区，加强小城镇建设与工业园区布局的结合，提升园区发展水平，进工业向园区集中，产业向城镇集聚。坚持新型城镇化、新型工业化、农业现代化协调推进，由偏重经济发展向注重经济社会协调发展转变、由偏重城市发展向注重城乡一体化发展转变，走资源节约、环境友好、经济高效、文化繁荣、社会和谐，推进农村地区土地流转机制，引导农业实现规模化经营，使土地向农业大户集中，剩余劳动力向城镇集中。
(五)优化城乡产业布局与产业结构
以增强经济效益和增加就业为核心，以促进社会资源和生产要素的优化配置为重点，形成特色鲜明、错位发展、相互协调的区域产业格局。要坚持陆海统筹、区域统筹、产业统筹，大力发展先进制造业、高新技术产业和现代服务业，发展壮大优势产业，改造提升传统产业，加快发展第三产业；要利用土地、劳动力、资源等要素成本优势，因地制宜地发展特色产业和劳动密集型产业。
六、保障措施
(一)强化城乡规划地位
统筹安排城乡居民点和产业布局、基础设施建设以及社会事业发展。进一步完善各乡镇总体规划编制，严格划分禁建区、限建区、宜建区以及已建区并制定相应管制措施。以城市控制性详细规划和村镇规划为重点，大力推进自然村规划编制，实现城乡规划全覆盖。
(二)创新城乡管理体制
按照城乡一体、精简高效、分工合理、职责明确的原则，建立城乡管理新体制，提高管理效能。集中城乡规划管理权限，保证城乡规划的充分落实。建立以控制性详细规划为核心的建设工程规划管理机制，严格实施用地红线、绿地绿线、历史文化保护紫线、市政公用设施黄线、公共服务设施橙线等“五线”管理制度，严格规范用地性质和容积率调整。创新城市管理手段，完善信用信息体系建设，促进城市管理人本化、科学化、数字化，提升城市管理水平。加快推进城乡结合部、城镇旧住宅区和背街小巷整治改造，彻底解决环境脏、乱、差问题。
(三)改革用地管理制度
优化土地利用结构，探索节约集约用地的新型城镇化模式。完善农村土地征用制度，严格区分公益性用地和经营性用地，完善征地程序和征地补偿机制。公益性用地要提高补偿标准，合理调整土地增值收益在国家和农民间的分配关系，为失地农民提供能够参加住房、就业、医疗、养老保险等的费用，切实解决农民的后顾之忧；经营性土地要利用市场机制，开展集体用地交易试点，由市场决定土地价格。
(四)提升城镇承载能力
要以中心城镇为载体，推动新型城镇化。要加强区域性基础设施建设，建立完善的交通体系，突出乡村公路、城区与乡镇公路的维修保养。城区通往各集镇的公交线路全部投入运营，形成便捷的交通网络。要以统筹城市基础设施和各种公用设施的建设，以及棚户区和城中村的改造为突破点，增强城镇运行的包容性、协调性和安全性，进一步提升城镇综合承载能力。要加强城镇地下管网布设和地下空间开发利用的统筹管理，改变各类管线各自建设、反复开挖的状况；要加强城镇供水、节水、排水、污水处理、污水再生利用设施建设和运营的统一管理和综合协调，提高水资源利用效率，保证城镇供水安全。要重视城镇综合防灾工作，加强抗震防灾规划编制，严格遵守国家抗震设防规定，城镇建筑物、构筑物选址要避开地质灾害区，充分预留人口安全疏散空间，相应提高学校、医院等公共设施的抗震防护标准。要建立健全突发事件的预警和应急机制，提高应对突发事件和抵御风险的能力，加强市政公用产品的质量安全监督，保障城市供水、燃气、公共交通等市政公用产品和服务的供给和安全。在继续推动城镇经济发展的同时，采取更加有效的政策措施，努力创造更多的就业机会。
(五)引导农村住房建设
建立农民和农村非农产业向中心镇、农村社区集中的促进机制。城乡统筹的电力、交通、通信、环保、给排水等基础设施建设主要与中心镇和农村社区衔接，教育、医疗、文化、体育、敬老、托幼等公共服务设施要重点向中心镇和农村社区集中，商贸、流通、金融等社会化服务设施应重点向中心镇和农村社区布局，以增强对农民的吸引力。
(六)健全社会保障体系
进一步健全城乡社会保险体系和救助体系，推进城镇职工基本养老保险、失业保险、基本医疗保险的全覆盖，逐步提高城乡最低生活保障水平，加快新型农村合作医疗及医疗救助、新型农村社会养老保险、被征地农民基本生活保障、农村五保对象和城镇“三无”人员集中供养制度建设，建立广覆盖、多层次、与经济发展水平相适应的城乡社会保障体系。
(七)深化和谐城乡建设
扎实推进和谐城乡建设，着力破解制约城乡协调发展的矛盾和问题，推进城乡规划、住有所居、节能减排，加快集镇发展，加强城乡管理、基础设施建设和环境综合整治，完善社会保障和公共服务，推动经济增长方式转变和经济结构调整，优化城乡发展格局。